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我国水电工程建设监理发展中的问题及对策

        发布时间:2019-02-20 16:43        编辑:北极电力网
建设监理是工程建设项目管理体系中的重要组成部分,是国际上尤其是项目管理较成熟的发达国家的项目管理模式及惯例与中国国情相结合的产物。我国在八十年代后期引入对建设项目实行国际上通行的管理方式和理念,由于当时体制、人才和观念方面条件的限制,无法全面和完整地按照项目管理的要求开展工程建设期管理工作,随之作为一种新的管理模式的尝试,以监理的形式和方式开展了对建设项目的的建设期管理。1988年至1992年,重点在北京、上海、天津等八个城市的交通、水电两个行业开展试点工作;1993年至1995年,全国地级以上城市稳步开展了工程监理的推行工作;1995年全国第六次建设工程监理会议明确提出,从1996年开始,在建设领域全面推行工程建设监理制度。

  我国多年的实践证明,工程监理制对工程建设发挥了重要作用,取得了显著的成效,得到社会的广泛认同。工程监理制度的推行,对工程建设目标的实现,按设计和规范要求控制质量,合理控制投资,按目标控制进度,规范工程建设活动,保证各方利益的实现,全面提高工程建设效益起到了积极的作用,促进了我国工程建设管理水平的提高。

  工程建设监理制度作为由计划经济时期的建设项目开发管理模式向现代国际项目管理惯例转型的一种过渡管理方式,在我国的应用和推广,适应了我国管理水平的具体状况,分阶段分步骤地向完善的项目管理体系发展和迈进。经过多年的实践和推行,加快了我国工程建设组织实施向社会化、专业化方向转型的步伐,初步建立了工程建设各方之间责任明确、相互协作、相互促进的以工程建设高效益和规范化的工程建设管理运行机制,为向完善的项目管理模式进步打下了坚实的基础。

  1. 我国水电建设管理回顾

  建国后我国水电建设管理模式大体经历了三个阶段。即学习苏联模式阶段,六、七十年代以施工单位为主的建设大包干和行业部门和地方行业领导为主的指挥部模式以及八十年代不完全引进西方管理模式结合国情自创的建设项目“四制”管理阶段。苏联模式是实行以建设单位为主的甲、乙、丙三方制,由于三方形成制衡关系,各自为政,相互扯皮,对工程的整体效益影响很大,最后逐步停止实行。大包干和指挥部同样由于施工单位对工程整体的统筹控制能力的限制以及临时组建的指挥部的经验的手段的不足使工程建设的总体效益得不到实现。八十年代中年期借鉴西方工程建设的管理模式,实行了“项目法人责任制,招标投标制,工程监理制和合同管理制”。“四制”的推行对工程建设管理的规范化和效益的提高起到了一定的作用,但由于“四制”的内涵与完善的西方建设管理理念存在一些差异,大多只涉及到了表面的问题,认识深度不够。“四制”之间如何有机结合,协调促进,并对明确责任主体的问题没解决好,使将学习西方先进项目管理的初衷大打折扣,部分理念和思路甚至出现了偏离,直接影响了项目建设管理的最终效果。而且随着发展,建设管理出现了新的情况和问题,对“四制”的调整和内涵的深化也提出了新的要求。

  2. 现行的工程建设监理模式及水电监理企业现状

  水电项目建设由于工程规模较大,工程等级高、技术难度大、安全性要求高以及工序和施工内容繁多等因素,往往是一项庞大而复杂的系统工程。目前我国的大中型水电项目开发是由投资方组建项目业主公司负责项目的建设开发工作,而且以业主公司为主实施项目建设期管理。项目管理工作中的具体要素控制和基层一线的管理工作通过合同的方式委托给专业监理公司承担,监理公司的具体和基础的管理控制工作与业主机构对工程建设的全面、重点和整体要素关系之间协调和参与各方之间协调的合成和统一构成了工程建设的完整的项目管理。国内大多数水电工程和其它领域的建设项目均采用这种模式。少数工程项目中,项目业主将工程的部分建筑物或标段工程交由自身组建的机构管理,如三峡工程的三期右岸大坝、左岸机电安装、机组筑造、三期截流,溪洛渡、向家坝工程的部分标段由业主自身的监理机构承担监理,二滩水电站的地下厂房及机电设备安装工程及小浪底水利枢纽的部分工程均由自己监理。工程完工后精简机构的需要,这些从事监理的业主机构作为监理公司进入监理市场。

  目前由于我国基础设施投入很大,工程建设方兴未艾,加上国家对实施工程监理制的目标明确,国内从事监理的公司和企业的数量发展很快。由于行业准入制度不完善,各类监理公司全国目前已经有6200多家。作为水电建设行业,从事监理业务的公司有如下几种情况。第一类是由设计院为依托组建的从事监理业务的咨询公司,主要骨干来自设计人员,少数单位已形成了职业监理工程师队伍;第二类是项目业主单位组建的监理公司,主要人员来自自身的项目建设期间从事监理的施工管理的部门;第三类是施工企业组建的监理公司,人员来源主要是工程施工单位的职工;第四类是社会监理公司,数量较多,层次不一,以从事小型项目监理为主。

 3. 监理行业发展面临的问题

  监理制在我国实行十多年,在取得一定成效和向项目管理发展的同时,面临着来自政策、市场方面及自身的诸多问题,造成了行业成长和进步缓慢,存在专业化、职业化进程迟滞,长期处于维持低水平保生存的状态,在工程项目建设中的作用不能充分发挥,人才流失突出等严重问题。从全局的高度看,则制约了我国工程建设管理的深化发展和与赶上世界建设管理水平的速度。项目建设的高效益不能充分实现,管理水平和经验不能提高和有积累。同时,具有国际水平的项目管理企业未能从真正意义上建立起来,与国际水平存在较大差距,使国内的项目管理企业至今不具进入国际市场的竞争力。

  3.1 建设基础薄弱,存在先天不足的不利因素

  我国开始实行工程建设监理制以后,作为一种尝试,起初涉足监理工作多为较有实力的设计院或其它国有单位。参加监理的人员基本上属于临时派遣或由于原工作岗位任务不饱满,参加监理工作以做为工作调剂,甚至有企业分流人员进入了监理业务。大多企业、单位没有充分认识监理工作的长远意义,主要骨干人员仍保留在原有业务的岗位上,监理只作为一种辅助性业务。结果是作为以大公司企业为依托的监理公司从开始即有辅业的定位,政策的给予,人才的配置放在了次要的位置。社会监理单位的情况同样也不能完全满足监理企业应有的人才的来源,东拼西凑,临时骋佣,退休人员占相当成份的情况非常普遍。只有极少数公司的起点较高,人才结构具有一定实力。

  监理工作作为工程建设项目管理的主要组成部分,要求从业人员具备较好工程基础理论水平,工程技术经验,工程经济和商务管理水平以及综合管理和协调的能力,其中主要骨干人员应具有工程的宏观管理的水平,具有高于设计、施工层次的综合技术水平和对工程的管理控制能力。由于监理企业建立过程中的先天定位低的因素,导致起点不高,人才基础薄弱,从业人员的总体水平不能满足工程建设的需要,且由于后续发展的大环境等因素,以上问题不能很好改善,制约了监理行业的整体进步。

  3.2 工程监理法规体系不健全,市场体系仍需进一步完善,行业协会作用须加强

  工程监理在国内开展的十多年中,由于不同行业、不同领域跨行业管理的限制,国家对监理行业未能实行归口统一管理,行业协会不能充分发挥作用。使得监理的行业发展问题缺乏主管部门给予牵头引导和指定相应发展战略,系统、完善的法规体系和标准未能建立。目前尽管在《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规中均涉及监理的规定,但均未成体系,甚至存在脱节的问题。

  目前监理工作的开展因行业、因地域、因业主不同存在很大的差异,缺乏监理工作的标准性文件,工作范围、职责、工作要求差别较大,不能做到相对统一和有据可依。监理合同文本粗糙且多年未进行修订,这些因素给监理工作的标准化、规范化实施造成的困难,已经远不能满足现时要求。

  建设部目前对监理的发展问题开始着手关注,并统一归口管理不同行业领域的监理协会,着手解决监理行业发展的有关问题,但要做的工作头绪很多,在短期内理顺和解决存在一定困难。

  3.3 监理行业取费水平长期走低,制约了监理企业实力建设和深化发展

  在工程项目的建设中,工程建设的综合效益、工程建设质量目标实现来源于高水平和规范的项目建设管理。作为项目管理中重要角色,工程监理的作用不容忽视,为实现项目建设的目标,对提供技术和管理服务的监理工程师提出了很高的要求。

  但监理行业的取费的标准和实际取费水平一直停留在较低的水平。以水电建设为例,目前监理工程师的综合取费水平为7~8万元/人年,而设计已经达到50万/人年的水平。而且监理长年在建设工地现场工作,条件较为艰苦,成本较高,现行的取费水平仅能维持监理工作的基本成本,靠减少人员投入和低层次人员充数避免亏损的情况在行业中相当普遍,根本无力对实力建设和再发展进行投入。一方面,由于多年未对取费标准进行修订,是导致取费长期走低的主要原因,至今取费仍执行1992年的标准,价格水平已严重不符合现今的市场标准。其次是监理招标采购方式与监理行业性质的不对应。监理是智力型服务行业,以提供技术服务和管理服务为宗旨。在国内通行的监理招标采购方式是将监理的报价作为中标单位的重要依据,开标评标方法与选择施工、设备供应单位的方式同等对待,造成监理中标靠价格竞争的不正常现象,负面导向作用明显。国际上技术服务采购中通行的两步招标法,即先招技术服务方案标,再谈判费用的方法,以及双信封招标法,即技术服务方案和报价分投的方法未能在我国采用。第三是市场准入制度不健全,众多实力不足的中、小监理公司进入市场,造成无序竞争,压价现象普遍,中标后靠减少投入和降低投入标准避免亏损。严重挫伤了有实力的监理企业靠实力建设和提供高水平服务求发展的信心和积极性,导致行业整体水平下滑和专业化、职业化建设长期裹足不前。国家在提高监理市场取费水平做了不少的工作,今年建设部出台了《建设工程监理与相关服务收费标准》的新文件,但总体水平仍偏低,而且由于在市场竞争中仍靠报价主导中标,所以新标准很难得以实施和贯彻,要靠对发标单位和投标人采取强制手段。

  3.4 监理企业难以吸引和留住人才,监理工程师队伍的总体素质和水平有较大差距

  由于监理行业的社会定位为较低,长远发展方向不清晰,人员待遇、福利、收入较设计等同行有较大的差距,且工作条件艰苦,长期在工地现场工作等因素,监理企业很难吸引有水平、有经验的人才加入监理队伍,已从事监理工作的人员亦存在过渡或思想上的短期行为,稳定的、愿长期投身监理事业的人才不多。在以设计院等单位为母体的监理单位问题尤为突出。在国内的水电领域,水平较高、实力较强并有能力承担大、中型水电工程建设监理的是以设计院为依托的监理公司的监理企业。在设计院中,设计的定位一般为主业,监理为辅业。近年来,由于设计任务重,且设计取费是监理取费数倍乃至十几倍,为保证设计任务完成和效益,这些监理企业的骨干从业人员被抽回设计单位。监理人员个人也由于设计的收高于监理,且不用长年在工地工作,多愿离开监理岗位回到设计岗位。这样导致监理业务不断委缩,已有的监理项目投入减少或人员以次充好,严重影响了监理工作质量,并为工程质量带来隐忧,同时给企业带来风险。

  监理业务是专业化很强的技术和管理性智力服务,需要持续地经验总结积累和专业化建设,需要职业化的队伍从事工程项目建设期的管理,这样才能不断提高水平积累经验和聚集职业化人才。但从目前的效果看,有较大的差距。由于待遇低和工作条件艰苦等原因,监理公司的人员难以长期坚持监理工作,有母体依托的监理公司,其人员来源是母体单位任务饱满与否的调剂,处室任务高峰过后,人员派去充填监理业务的空缺,任务高峰满后再抽回,监理只是调节人力资源的渠道和主业的补充,难以实现人员的专业化,监理经验不能有效积累,使监理工作长期在低水平上运作。

  近年来,由于水电项目开发急剧扩张,水电建设管理人才严重不足,除设计、施工、监理缺少专业人才外,项目业主机构同样受到有经验人才缺乏问题的困扰。不少业主在观念上存在建立和扩展机构,引进人员,将很多管理职能和责任保留在自己的机构中,而不是通过合同关系委托有实力的项目管理或监理公司,业主机构的建立需要人员的引进,由于业主的主导地位和待遇、地位较高,从监理单位挖走了不少人才,加剧了监理人才的问题的严重性。
 

  3.5 工程监理企业产权不清,给发展形成了障碍

  现在国内较有实力的监理企业一般从属于国有的大型设计院、集团,为附属第三产业或辅业,业务受重视程度不够,发展上自主能力不足,影响了监理企业的自身发展和长远战略规划。在这批属于第一层次并较有发展前途的,大部分为国有母体单位独资的企业,国有资产比重过大,无法适应新的发展要求,不利于监理企业进行长远战略发展规划和进行专业化的实力建设投入,以向项目管理深度发展,全面向有实力的项目管理公司转型和迈进。监理企业产权改革和体制改革早已成了制约监理企业深化发展的主要障碍之一。

  3.6 在项目建设管理中,和业主单位职责划分不清,难以公正、独立和权威的原则下开展工作。

  项目建设是一个由多方参与、各施其责、协调统一、相互合作的过程,是一个复杂的管理系统工程。业主在项目建设中的基本功能之一是将项目建设的整体工作进行有效分解,确定各参与方的责任,要求,规范,各方协作接口和流程,通过合同、协议等方式明确地授予有关各方,并在实施期间依照合同约定进行组织、协调和统一管理。所以切割各方责任、工作权限并有机统一协调运作是业主的基础性工作。由于各方面原因,包括缺少或参照的成体系化的标准文本,这方面工作在建设领域是个非常薄弱的环节,造成项目建设过程中低效、多矛盾、缺乏规范性、工程整体效益差的问题。监理作为项目建设的重要参与方,同样与业主、与设计人员之间存在责任和工作权限不清的问,影响了作用的正常发挥。

  通常情况下,业主和监理的职责划分上有较大的随意性。监理的职责只负责质量控制,有的负责质量的部分计量工作,有的除负责质量、安全外,还负责合同事务处理,进度控制、协调等。工作范围的授权因项目而异。一方面,由于工程建设各要素之间是有机的统一,是相互关联和制约的,如进度和质量、质量和成本、成本与进度、安全与成本之间都是相互关联和制约的关系,人为的割裂或不能亦小协调控制,会对工程整体效益产生失衡。另一方面,监理在履行职责的过程中,往往受到业主的多个部门的管理,政令不一,又缺乏协调的情况较普遍。在施工承包商方面,业主主导了管理、监理,缺少应有的权威,很难有效管理承包商。有时业主的管理 深入到了施工一线,监理的独立工作的原则受到了牵制,同时由于业主的强势作用,使监理很难公正处理工程建设中的有关问题,附属,从属的角色浓厚。一方面,影响了监理工程师的工作热情和责任心,另一方面也使业主的工作量加大,削弱了业主考虑全局管理工作的精力,同时加剧了管理上的不协调和问题解决的效率,从而使工程效益遭受损失。

  监理作用的不能较好发挥,使监理单位对工作的投入和信心产生了负面影响,再加上各方面条件的不良,从而服务质量不能保证,监理服务陷入了非良性循环。

  3.7监理企业对自身实力建设投入不足,对信誉建设重视不够,影响自身的长远发展和进步

  工程建设监理的模式是向职业化项目管理模式发展的一种过渡形式,我国对建设项目的管理方式的发展方向是明确的,国家有关部门和权威机构已经就鼓励有实力的监理公司向项目管理公司发展给出了指导意见,对国家投资的建设项目实行代建制的方式也予以了推动。建设专业化、有实力的项目管理公司和代建制企业,需要拥有优秀的、稳定的和职业化的人才队伍,积累深厚的建设管理和工程技术经验,拥有自身的核心技术的研发和实施能力,建立自己的内部管理体系和数据库建设,建立自身严谨、规范的执业道德和严密的组织和执行力。

  目前,我国现有监理企业普遍在一种维持生存和简单再生产的状态下运作,由于社会定位、执业环境和取费过低等因素的制约 ,难以有多余的资源和资金对再发展和实力建设进行投入,同时由于体制方面的原因,以上工作受到母体单位和控股公司的影响和制约。从总体上,直接影响了我国建设项目管理体制的根本性发展和改革,使建设项目管理标准的国际化和建立项目管理具有国际竞争力的民族品牌企业的发展变得非常困难。

  除了外部不利因素的影响外,许多监理企业自觉的,主动的实力建设和人才培养和核心技术积累和发展工作也没有给予足够的重视,短期效应、眼前利益放在了第一位;对业务开展的内部管理体系的建立,整体力量在项目建设中的发挥方面的工作也不够重视;高科技检测和管理手段运用不足,靠人头吃饭普遍;执业道德,职业自律方面的纪律也没有提到应有的高度。多年来监理市场不能较快发展,监理企业失去较多的上台阶的机会与监理企业自身实力建设缓慢和不重视有较大的关系。不少业主已经认识到引进强有力监理公司的重要性,但能满足业主需要的有实力、有足够人才的监理企业太少,这也是近年来项目管理业务,代建制业务不能较快开展起来的主要原因。

  3.8 业主过多干预监理单位的内部管理,影响了监理单位的内部管理机制和后方对现场的综合支持,从而影响了监理单位整体实力的发挥

  作为合同的一方,监理单位有义务在合同的框架下通过工作组织、机构组织、人员派遣、资源配置、技术支持、专家支持等手段履行监理责任,这是一个内部生产组织的有体系和制度、流程的过程。同时,监理服务的高质量完成不仅只靠监理单位派驻现场人员,而是现场人员的一线工作和监理单位后方的数据库支持、工作协调、特殊和重大工程技术问题和合同问题的技术支持和有关专家的随机咨询和技术保障的一体化组织协作。资源调配和资金分配也是按照相应的工作组织统筹考虑。但部分业主对监理的内部工作组织了解不够,对监理的现场机构按照业主机构的要求进行调整,以及对监理人员在现场范围内调动,打乱了监理单位自身的生产组织体系,有的业主盲目要求监理的资金等向现场倾斜,甚至在合同中制订强制措施要求将监理按百分比留驻现场,或直接将一些费用发给监理单位的现场机构,使得监理单位的整体资源调配体系受到影响,后方压力增大,使后方技术支持、协调力度和积极性受到影响 ,从而影响监理单位整体实力的发挥,使监理服务质量下降 ,最终使工程建设受到损失。

  4. 工程监理健康发展和实力建设的措施和对策

  4.1坚持有实力的监理企业向项目管理公司转型和发展的政策,重视和实施相关法规体系和标准和规范的制定

  鼓励监理企业向项目管理的纵深发展,扶持一批有实力的监理公司尽快向项目管理公司和代建制企业发展,尽快完成监理向全面的项目管理企业过渡。政府主管部门、行业协会应利用权力和影响予以政策的扶持。尽快制定行业规范的成体系化的相关法规体系、标准文本和规范性文件,统一和规范执业模式和责任。编制符合中国国情的类似FIDIC合同条件的有关各行业的合同条件文本,使监理业务和项目建设管理工作标准化和规范化,以提高项目建设管理水平和培养具有国际竞争力的项目管理企业。
 

  4.2加强工程监理的市场规范化建设 ,全面提高取费标准,推行国际通行的技术服务招标采购方式

  首先规范和强化技术服务市场准入政策,限制不具能力的监理企业的进入,鼓励品牌发展。通过法规建立,全面提高监理行业的取费标准,从工程概算阶段即强制执行。在招标办法中,制订在取费标准上下的浮动范围外予以淘汰的规定。推行国际上通行的技术服务招标采购的先招技术建议标,后在前两名中招费用标的两步招标法和技术建议书和报价双信封招标法,确保在技术服务质量保证的前提下,合理费用投标人中标的目标,以鼓励技术服务进步和实力优先的政策导向。彻底消除技术服务领域靠低报价中标的不正常现象,使我国的监理的项目管理服务市场走向合理和规范,全面失去管理技术和工程技术的进步 。

  4.3 对现有监理企业进行体制改革,减少国有份额,加强自主发展的主动权

  为监理企业的长远发展和竞争力的增强 ,必须加强监理企业自身的自主发展的主动权,减少国有资产的比重,彻底改变监理企业 作为附属于母体企业 的辅业地位和第三产业定位,减少母体企业主业发展对监理纵深发展的限制和束缚,以利监理企业对自身战略发展的策划和具体实施,真正让监理企业 和项目管理企业 成 为独立 的和专业化、市场化的社会力量 在工程建设 管理中发挥作用。

  4.4监理企业加强自身实力建设的服务意识,提高服务水平和竞争力

  在改善外部环境,全面营造 适合监理企业 发展的氛围的同时,监理企业必须站在长远发展的高度,重视实力建设和服务 水平 的提高 ,加大实力建设 的投入。技术服务行业的首先资源是人才,在人才培养方面应从建设项目管理型复合人才 技术专家型人才几方面均应充分的重视 ,在机制上和手段 上采取必要的持续和措施,以吸引人才和培养职业化人才为实力建设 的重要内容。

  监理企业同时应发展自身 的核心技校,以提高 整体水平 和竞争力,包括管理 技术和工程技术两方面。在不断总结和提升 自身经验和能力的同时,应积极探索和研究高科技手段在监理工作的应用和有效的监理方式,改变工程监理在技术服务过程中的劳动密集型的不正常现象 ,真正体现 以知识 和技术 为先导的智力服务特点 。加强 自身为项目服务的内部管理 体系 的制度建设 ,建立中心数据库及地项目一线的c支持服务机制,私分 和有效的利用企业 整体经验和技术手段 ,树立服务 意识和社会责任感,培养执业 道德和加强 企业 信誉建设 ,坚持 消除 影响 企业信誉 的行为,以应有的实力 、服务意识 和信誉水平 取得社会的认同。

  4.5业主和监理合理公工协作,保证监理工程师履行职责的公正性、权威性和独立性

  在工程建设管理 中,业主的管理 和监理工程师对工程的监督管理一起构成 了建设项目管理的 整体。业主和监理合理 分工,相互配合和支持,减少相互的相互争端和干扰是非常重要的。业主应对监理工作范围内的事务充分 给监理授权并树立其必要的权威 ,使其能够独立 的履行其在工程建设中的合同义务和责任。监理除对施工单位按规范和合同建设工程的管理外,对施工合同中业主、设计人的义务 和责任同样具有 和监理作用,公正处理工程建设 事务是监理工程师的基本要求。业主为监理提供履行义务 所必须 的工作环境是应尽的责任,对监理发挥作用,保证工程项目建设的正常进行和项目效益有重要意义。监理作用的充分发挥,对减少业主工作负担 ,减轻业主资源压力,使业主有充分 精力 去考虑工程建设 全局的问题和业主应考虑的问题有积极的效果。

  4.6 制定有关项目管理业务 开展的法规 性文件和标准及规范,l大力失去项目管理 业务 的开展

  在国家大力w倡导 和鼓励有实力 的监理公司向项目管理企业 转型的同时,由于 政策法规 和标准等不落实 和缺乏可借鉴的经验,以及监理企业自身 实力 信誉 方面的问题和由以给业主和造成的顾虑,项目管理业务 在国内开展较为缓慢 ,尤其在水电 建设 行业,工作进展 不大。除了政策推动和监理企业 自身利市实力 外,制订有法规 性文件 和有关标准规范是开展项目管理业务 所必要的方面,法规标准的制订有利于解决项目管业务 开展中有关责任的分割,取费 的标准,风险 的分摊,争议的处理等困扰问题。同时以试点的方式探索项目管理的方式 和经验 是推动工作开展的有效手段,通过试点可积累经验,发现问题,制订和完善相关法规 标准有积极的意义。

  5.结束语

  监理行业的健康发展关系 到我国工程建设 管理水平 的全面提高和提高建设 综合 效益,提升 我国项目管理在国际市场中的竞争 力的诸多方面,从政府主管部门、行业协会、投资人、业主等各角度加强 对监理发展的关注,解决监理发展中的问题,找到有效的解决办法和发展途径,是建设领域的责任,是全社会的责任,也是发展的要求,为使监理的进步和实力提升 ,需作出进一步的努力。

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